¿Concierto vasco o REF canario?

Por Jorge Dorta (Canarias) y Juan Carlos Pérez (Euzkadi)

Se imagina que cuando le llega el sueldo a su casa a principio o a final de mes, en un edificio de 6 plantas, con dos vecinos en el bajo, cuatro por planta y un lujoso ático (Madrid, por supuesto), en la entrada viviera un portero que recibe su salario, junto al de las demás familias y esta se encargara de distribuirlo a su gusto? Afortunadamente, en ese edificio llamado España, es la familia vasca y la familia navarra la que se administra sus propios recursos. Porque pueden. Y porque quieren. Y porque es un sistema sostenible en el tiempo y en lo financiero.

Un sistema propio, ciertamente, como hay pocos en el mundo, aunque con marcos de cierta similaridad, en Azores o en California, en donde la voluntad política de Convivir es superior a la voluntad política de Vencer y de lograr la supremacía en un juego de suma cero, en el que para reafirmarse uno, necesariamente ha de negar a los demás. Un ejemplo de ello es la llamada nación española, que excluye y ningunea otras naciones que están en su seno, como por ejemplo Euzkadi y Catalunya (que, por lo demás, se desbordan al otro lado de los pirineos, dentro del estado francés). Y es que la constitución española habla de nacionalidades y regiones. Y en la disposición adicional primera se habla de reconocimiento, de respeto, al marco foral, de Bizkaia, Nafarroa, Araba y Gipuzkoa. Y dentro de esa foralidad, se encuentra el Concierto y el Convenio.

Ahora cambiemos de realidad. Imagínese un territorio geográficamente tan alejado de España como esta lo está Helsinki. Un territorio con un potencial enorme pero que nunca se materializa. Un lugar en el que las potencialidades no se desarrollan porque existen intereses para que no se desarrollen. Un lugar en donde no hay empresarios sino extractores de rentas y en donde a la población nativa se la mantiene al margen de las oportunidades de desarrollo. Un territorio que cree que tiene que vivir de las subvenciones pero en el que la mayor parte de la actividad económica generada y producida en ese territorio no tributa allí sino en otros lugares.

Un territorio en el que la contabilidad oficial dice que tiene un abultado déficit, pero en el que si la actividad económica generada en ese territorio tributara allí, como ocurre en el caso del concierto vasco, estaría prácticamente en equilibrio, y todo esto a pesar de ser una de las comunidades autónomas que menos ha crecido en los últimos 25 años, ya que el marco burocrático y legislativo impide la diversificación, la innovación y el crecimiento. Ese territorio es Canarias.

Las especificidades fiscales y las libertades comerciales canarias parten de sus fueros históricos y de los pactos de conquista, pero en las primeras décadas del siglo XIX, en España se impuso una política económica proteccionista que buscaba amortiguar los efectos que tuvo la pérdida de las colonias americanas y, con ellas, el flujo de metales preciosos con los que se pagaban las manufacturas. Para evitar que se acumulara el déficit comercial y para estimular las manufacturas nacionales se crea en 1821 un arancel a la importación.

Las consecuencias para Canarias, que nunca había estado integrada en la economía española, fueron nefastas durante décadas. No solo las importaciones desde España eran de peor calidad y más caras que las extranjeras, sino que además Canarias pierde las exportaciones  a los mercados europeos, por la represalia de estos a las medidas proteccionistas españolas,  sin que además se pudiese crear industria alguna. Canarias era una economía internacionalizada a la que las medidas proteccionistas españolas sacan por primera vez de la internacionalización.

Esto crea una grave crisis en Canarias que solo empezará a ser superada tras el decreto de creación de los Puertos Francos, es decir zona de libre comercio, a partir de 1852 y su consagración en la ley de Puertos Francos de 1900. En el periodo entre 1852 y el comienzo de la primera guerra mundial es el periodo de esplendor de Canarias. En el marco de la primera globalización Canarias está integrada en los flujos de comercio internacional.

Es la época en la que se crean los puertos, las eléctricas, se introducen los cultivos de plátanos y tomates, así como la creación de las fabricas de rones. Este desarrollo vino de la mano de la inversión inglesa y nativa, remesas de emigrados en Cuba y Venezuela principalmente, que permiten incluso la creación de un incipiente sector financiero en Canarias. Inglaterra hizo más por Canarias en  50 años que España en 5 siglos. La influencia inglesa es tal, que tras el desastre del 98 Canarias no se incorpora a EEUU porque los ingleses ya controlaban Canarias.

A partir de la Guerra Civil española la cosa empieza a cambiar y gradualmente se van erosionando las libertades comerciales canarias. Por ejemplo antes de Franco los plátanos se exportaban en cualquier barco, especialmente en las navieras inglesas que hacían el trayecto que unía Sudáfrica o Sudamérica con el Reino Unido. Franco, para pagarle favores a la banca March, obligaba a que el plátano se embarcaba en los barcos de March y estos llegaban en peor estado a destino que los plátanos de Sudamérica de la United Fruit Company con lo que se perdió mucho mercado.

A partir de los años 60 se comienzan una serie de reformas que prosiguen el deterioro de las libertades comerciales de Canarias. Primero la Ley Arancelaria de 1960, luego el REF de 1972 y posteriormente la plena integración en la UE hacen que Canarias dependa cada vez más de España.  Mientras que en el resto del Estado se ha ido internacionalizando cada vez más desde el final de la autarquía franquista, Canarias ha seguido el sentido inverso. Se la ha sacado de la globalización y se la ha convertido en un mercado cautivo.

Con cada reforma legislativa la dependencia comercial con España se ha ido ampliando considerablemente.  Tanto es así que en 1900 las importaciones procedentes de España representaban un 12% de las importaciones totales canarias y, a día de hoy, representan más del  90% sin que ello se justifique por la competitividad internacional de España.

Canarias a día de hoy funciona como la Cuba española del siglo XXI, un lugar en donde por una parte se generan rentas con el exterior, en este caso turísticas, que ayudan a compensar el déficit comercial crónico de la balanza exterior española y por otra parte como mercado cautivo en la que colocar los excedentes de producción industrial español y los repudios de la producción agrícola que no se pueden colocar en el mercado internacional.

Antes del primer Concierto Económico Vasco de 1878 ya existía la aportación de Navarra desde el año 1841. Primero fue la aportación y después el Convenio Económico. Según viene en el preámbulo de aquella ley, una vez comprobado el buen funcionamiento de las primeras Quintas (servicio militar) y siendo reclutadas las segundas, se procedía a un Concierto en pos de la unificación con el resto de administraciones del Estado. El Concierto se impuso por las armas con el país con un ejército permanente de ocupación de unos 40 mil efectivos. Ciertamente hasta ese momento el esquema era diferente, pues, haber, había una especie de Concierto, pero de manera voluntaria y con plantillas impositivas completamente distintas. Como dos países diferentes (bajo el mismo soberano). Y con aportaciones voluntarias, como sucedió en el período entre las dos leyes abolitorias de los fueros, la de 1839 y la de 1876. Aún así, siempre y en todo momento ha habido un hilo de continuidad foral ininterrumpida, y el Concierto / Convenio (hermanos siameses) es su actual hilo más fuerte. 

Desde 1878 en adelante, tras la inexistencia de datos y documentación de los posibles contribuyentes vascos, y la necesidad, tras la abolición de las Juntas Generales, de contar con instrumentos de control y administración, las diputaciones denominadas transigentes acabaron por comprender la necesidad de derivar un procedimiento en principio temporal en algo más elaborado que con el tiempo y sucesivas negociaciones se fue ampliando y tomando un cuerpo propio que impidió que fuera eliminado en su totalidad durante los largos y negros años del franquismo en Álava y Navarra. Cuando Suarez estuvo decidido a dimitir abordó la restauración de los Conciertos para Bizkaia y Gipuzkoa, suprimidos en 1937 en virtud al derecho de conquista contra las “provincias traidoras” (al golpe de estado y posterior guerra civil).

El Concierto Económico implica que las administraciones vascas, concretamente las Diputaciones tienen un departamento de Hacienda, similar al de los Estados. Es por ello que el Lehendakari Ardanza afirmaba en 1993 que el Vasco era el sistema hacendístico número 13 de la entonces Unión Europea. Hay 4 haciendas vascas, además de la vecina española. Una por cada diputación foral. Recaudan todos los impuestos. Ha sido necesario ir ampliando su marco normativo en tanto en cuanto la plantilla impositiva ha ido variando a lo largo de los tiempos, e, incuso, se han creado impuestos nuevos que ha sido necesario incluirlos en el Sistema de Concierto. La Comisión es paritaria, mitad de representantes vascos y mitad de representantes españoles, y obligatoriamente ha de adoptarse acuerdos por unanimidad. Ni yo sobre ti, ni tu sobre mi. No impedir, no imponer. Una vía que no recurre a la unilateralidad, sino al acuerdo.

A nivel interno existe, junto a la Comisión Arbitral (una especie de TC Vasco), el Órgano de Coordinación Tributaria, cuya misión es armonizar y coordinar la tributación de las diputaciones. Es en el Consejo Vasco de Finanzas donde se decide cuanto se va a recaudar y luego como se distribuye ese dinero en los diferentes niveles de Gobierno: el local, las propias Diputaciones y el Gobierno Vasco. Y es que las Diputaciones tienen la tutela efectiva de los municipios vascos. Ah, la Ley de Concierto es de artículo único y por tanto tiene el mismo tratamiento que los Tratados Internacionales que pueda firmar el Estado Español, lo cual refleja un poso de soberanía originaria y de realidades profundamente diferenciadas y propias.

Seguramente Madrid haya sido el principal azote contra el Sistema de Concierto, pero no desde siempre, sino desde unas fechas muy determinadas y que es necesario comprender para entender la evolución posterior. El nacionalismo español que comienza en lo normativo con la antiforal y antiespañola Constitución de Cádiz de 1812 es el inicio de una senda que busca uniformizar y centralizar el estado español laminando cualesquiera diferencia que encuentre a su paso (siguiendo el modelo jacobino francés, pues la Pepa es muy afrancesada). Es así que las administraciones y los sistemas tributarios distintos del emanado desde Madrid se verán como enemigos, y los nuevos denominados “liberales” (Ciudadanos) o “progresistas/populistas” (Podemos) reproducen esquemas propios de comienzos del siglo XIX.

Han debido llegar sentencias, como la de Azores, para dejar sentado el encaje en el Estado y en el marco de la UE de la legalidad y de la legitimidad de un Sistema que no se verá perjudicado por la denominada armonización fiscal europea, en tanto en cuanto esta persigue una unificación de tipos (por ejemplo, del impuesto de sociedades o el iva) en el marco europeo. Un sistema, con sus derivadas, como las vacaciones fiscales (que los estados hacen sin duelo) que ha tenido la paradoja, al estilo de Alicia en el país de las maravillas, en las que el fiscal y el abogado defensor era el mismo: el estado español. Parece que es algo del pasado, en tanto que, en principio, las instituciones vascas están en el ECOFIN. A pesar de que jamás un gobierno español ha querido incluir el marco de Concierto/Convenio en cualesquiera tratado troncal de la UE.

Hasta la denominada ley del blindaje del Concierto, al ser las normas de funcionamiento y de tipos aprobadas en Juntas Generales y no en el Parlamento Vasco … Las haciendas forales y su cuerpo es territorial, no del ámbito nacional vasco. Y es por ello que el rango jerárquico de sus emanaciones legales, a pesar de cubrir la misma tramitación que cualquier ley parlamentaria, tienen el rango de norma, y por tanto, hasta 2011 imputables por cualquier administración (e incluso sindicatos y personas a nivel individual). Han sido los partidos y las instituciones españolas las causantes de poner en cuestión el modelo ante los jueces españoles y europeos y la respuesta ha sido contundente: es un sistema legal y que perdurará en tanto en cuanto haya voluntad para ello.

La Constitución Española de 1978 reconoce en su Disposición Adicional 3ª la existencia en Canarias de un régimen especial para las islas. Este régimen puede ampliarse o reducirse al arbitrio del legislador estatal. Es decir el Régimen Económico y Fiscal canario (REF) no es un derecho como en los fueros históricos sino una concesión que hace el Estado a su capricho y que puede ampliar o reducir según le convenga. 

Además, como no constituye un derecho el REF se aprueba por un periodo de cinco años, lo cual mantiene sumido en una constante transitoriedad e incertidumbre que impide, entre otras muchos factores, que funcione como algo efectivo para la creación de desarrollo en Canarias. Por tanto el REF es principalmente una serie de medidas de carácter fiscal, tanto en la creación de impuestos locales como en la creación de determinados beneficios fiscales, negociados con Madrid para un periodo de cinco años. 

Canarias tampoco cuenta con una Hacienda propia como el caso del Concierto vasco para que la actividad económica generada en Canarias tribute en Canarias, aunque esta haya sido una reivindicación histórica del nacionalismo canario. 

El REF no es un derecho sino una concesión que da el Estado a Canarias y por tanto no está realmente diseñado para el desarrollo de las islas sino para favorecer los intereses económicos, políticos y geopolíticos del Estado español en Canarias. El REF no es un instrumento de desarrollo de Canarias sino un régimen colonial de dominación.

En su núcleo el REF son unos instrumentos diseñados para favorecer los intereses de las grandes empresas españolas en Canarias y una serie de incentivos fiscales para comprar la lealtad de la oligarquía local mediante transferencias de rentas (de los pobres hacia los ricos). Además su permanente carácter transitorio y su renegociación cada cinco años, es usado como chantaje permanente del Estado español para comprar lealtades y asegurar su agenda.

Todo esto hace que el REF contenga lo que a Madrid le interese que contenga. Es más, el Estado cumple e incumple a su antojo. El Estado nunca ha respetado, siquiera, los artículos 95 y 96 del REF, que le obligan a un nivel mínimo de inversión en Canarias igual, al menos, a la media estatal.

Canarias es una de las comunidades con menor inversión del Estado pero es contribuyente neta a las arcas del Estado (si tenemos en cuenta, no solo el déficit presupuestario, prácticamente en equilibrio por el criterio del flujo monetario, sino el superávit de las cotizaciones a la seguridad social).

La otra pata del marco jurídico canario es su relación con Europa. La integración de Canarias en la UE fue una integración IMPUESTA, en el sentido literal del término, al rechazar el Parlamento de Canarias (22.06.1985) las condiciones recogidas para las Islas en el Tratado de Adhesión de España a las CC.EE., por entender que el Gobierno central no había negociado, ni defendido, adecuadamente nuestras especificidades históricas, pese a que el acervo comunitario siempre ha dado cabida a los regímenes especiales preexistentes de los Estados miembros con alguno de sus territorios, en el momento de la integración.

Sin embargo, este rechazo del Parlamento canario no fue tenido en consideración, al ratificarse días después dicho Tratado por el Parlamento español (12.07.1985), pese a las supuestas garantías establecidas en defensa de nuestro régimen especial, tanto en la Constitución Española como en el Estatuto de Autonomía.

Es más, la integración de Canarias se produce bajo el Estatus de Región Ultraperiférica (RUP), en lugar de cómo País y Territorio de Ultramar que hubiese sido un régimen más acorde con las tradicionales libertades fiscales y comerciales de los fueros canarios.

Con la decisión de plena integración en la CEE de Diciembre de 1989, obligada por las nefastas condiciones tramadas en 1985 para nuestras exportaciones agrarias, se pone fin a las franquicias aduaneras que aún se mantenían, aplicándose en las Islas la política arancelaria comunitaria frente a terceros países en detrimento de la libertad comercial consagrada por las franquicias y obligando a Canarias a comprar artículos, incluidos los de primera necesidad, a precios superiores a los internacionales.

Además, su calificación como RUP sumerge a Canarias aún más en la incertidumbre pues la creación de un Estatuto Permanente en el marco de las RUP es contrario al Derecho Comunitario, cosa que no ocurriría si Canarias fuese Pais y Territorio de Ultramar asociado a la UE, como ocurre con 21 territorios del Reino Unido, Holanda y Francia.

Canarias es un ejemplo de lo peligroso que puede ser renunciar a las libertades recogidas en los fueros históricos. Han transcurrido casi 45 años desde el primer REF en 1972 que supuso el principio del fin de los Puertos Francos canarios y sus tradicionales franquicias aduaneras y fiscales. Han pasado 20 años desde la integración de Canarias en la Union Europea Las cifras no mienten. Tanto el sector primario como el sector industrial, y finalmente el sector financiero canario han sido desmantelados progresivamente, convirtiendo a Canarias en una colonia turística.

Si el REF y la integración en la UE como RUP fueron diseñadas para favorecer el desarrollo de Canarias han fracasado miserablemente. Pero es que ni el REF ni el estatus RUP fueron elegidos para favorecer el desarrollo de Canarias sino para favorecer los intereses del Estado español y de las grandes empresas españolas en Canarias. La RIC por ejemplo es un instrumento que prácticamente permite comprar la tierra y luego deducírselo en incentivos fiscales. A eso se reducen las posibilidades en Canarias, cortado el desarrollo y frenadas las oportunidades el único recurso es vender la tierra como los nativos encerrados en la Reserva india.

El REF es simplemente un mecanismo de extracción de rentas, que junto con las transferencias fiscales desde el Estado y Europa lo único que han creado es un régimen extractivo y redes clientelares en Canarias. Los incentivos fiscales y los diferentes instrumentos como la Zona Especial Canaria o el Registro de buques no están diseñados para ser competitivos internacionalmente sino para fomentar la implantación de empresas españolas en Canarias. Pero como dijeran los economistas Acemoglu y Robinson, un régimen económico extractivo no se puede sostener en el aire, necesita de un Régimen político igualmente extractivo que lo sostenga. Ese Régimen político extractivo se llama Ley Electoral Canaria, con barreras electorales del 30% de la circunscripción insular o donde el voto de una persona en una isla puede valer 12 veces el valor del voto en otra isla, entre otras muchas lindezas que serian largas de enumerar….. asi de subtropical y bananero es el Régimen electoral canario.

Por otra parte, los beneficios y exenciones fiscales, sirven para comprar lealtades de la pequeña oligarquía local. Cuando en el Imperio Britanico en la India un maraja se rebelaba, Inglaterra le permitía poner un impuesto a costa de su propio pueblo para mantenerlo leal. En Canarias pasa algo parecido, un impuesto por aquí, una exención fiscal por allá. El REF básicamente es eso, transferencias de rentas, creación de chiringuitos extractivos, de redes clientelares y de incentivos a las grandes empresas españolas que operan en Canarias….

Volviendo a Euskadi, suelen decirse cuestiones muy burdas y manifiestamente falsas sobre el Concierto. Se le acusa de sobrefinanciación (tener dinero no es garantía de buena gestión, como lo demuestran los países con hidrocarburos en abundancia), de ser una cesión al PNV (hasta la segunda república no reconoce el Concierto), o a ETA (es un elemento de estabilidad y vinculación a España, algo que para una organización marxista revolucionaria le importa poco), o tantas otras que una lecura seria y sosegada desmiente y desmonta. Indudablemente en País Vasco y Navarra, en Hego Euzkadi, existe un nivel de vida mejor que en otros territorios del estado español. El Sistema de Concierto y Convenio son una inigualable herramienta. Pero ni más ni menos que eso, un instrumento. Otras son las razones de su utilidad y éxito en estos tiempos.

Uno ha de tener la autonomía y el autogobierno que se pueda permitir, en su estabilidad económica y financiera. Vivir por encima de las posibilidades es un riesgo en el que no se puede caer. Es por ello que la voluntad política debe estar sustentada en la capacidad de recaudación y de gestión de los recursos propios, sin olvidar la solidaridad con otros. Seguramente sorprenda, pero el sistema de Concierto y Convenio es perfectamente exportable para quien así lo quiera. El cupo se sustenta en el pago del 6'24% de las competencias no transferidas y gestionadas por el estado en el territorio vasco. Es por ello que la suma de todos los territorios da 100. Es una cuestión política. Al igual que igualar por abajo es un crimen. Si hay que hacer algo es dotar de mejores mecanismos al que carece de ellos. Y no quitárselos a quien los posee. Y más cuando, a consecuencia de las chapuzas de la década de 2007 a 2017 en el modelo de financiación autonómica, ha provocado que en las 15 autonomías de régimen común exista una deuda conjunta que supera los 200 mil millones de euros hacia el estado.

2017 será un año en el que habrá que revisar el cupo, la aportación y el sistema de financiación de las autonomías de régimen común. Es un problema grave y postergado. Y debe resolverse, en principio, con sentido común. Y con responsabilidad. Cualquier ataque al Convenio y la aportación y al Concierto y el cupo supondría, en la mayor, la desestabilización de la relación de vascos y españoles, y en la menor una merma significativa de la financiación de los servicios públicos de País Vasco y Navarra. Supone atacar a las capas más débiles de la sociedad vasca, que son las que más se benefician del actual sistema de Concierto y Convenio. Y la prueba de la estabilidad es que mientras el sistema foral ha tenido una metodología, el general ha tenido 7, fracasadas todas, y se debe encontrar, tras los parches, una octava, que no sea “satánica”, como definió Cifuentes a la actual. Ah, curioso que su correligionario andaluz, Moreno Bonilla fuera el que calificara a Madrid como “paraíso fiscal” … en fin, Spain is diferent. 

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